11月9日，備受業(yè)界關(guān)注的2021年“中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資年度榜單·金投獎(jiǎng)榜單”正式對(duì)外發(fā)布，其中，廈門(mén)市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金名列“2021年度中國(guó)政府引導(dǎo)基金TOP50”榜單。

根據(jù)《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《政府投資基金暫行管理辦法》《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》等規(guī)定，各部委對(duì)政府引導(dǎo)基金的稱(chēng)呼略有不同（“政府引導(dǎo)基金”“政府投資基金”“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”等），但其本質(zhì)內(nèi)容是一致的，本文謹(jǐn)以“政府（產(chǎn)業(yè)）引導(dǎo)基金”稱(chēng)之。

政府引導(dǎo)基金，是由政府出資設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金；政府引導(dǎo)基金吸引地方政府、金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，以股權(quán)投資等方式，扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展。在全國(guó)各地招商引資“競(jìng)賽”中，政府引導(dǎo)基金扮演越來(lái)越關(guān)鍵的一環(huán)。本文將結(jié)合政府引導(dǎo)基金監(jiān)管要點(diǎn)，關(guān)注廈門(mén)地區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理規(guī)定，梳理政府引導(dǎo)基金投資風(fēng)控實(shí)務(wù)要點(diǎn)，以供本市各招商人士及相關(guān)法律從業(yè)者批評(píng)指正。

包括財(cái)政部、發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)在內(nèi)的多部委發(fā)布的文件，形成了政府引導(dǎo)基金多重監(jiān)管的體制。

監(jiān)管規(guī)則自2005年11月發(fā)改委發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》始，其明確提出國(guó)家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過(guò)參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展。2008年10月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”），規(guī)定地市級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)設(shè)立引導(dǎo)基金，由負(fù)責(zé)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的有關(guān)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)共同提出設(shè)立引導(dǎo)基金的可行性方案，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后設(shè)立。2014年8月，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》，規(guī)定包括私募基金管理人登記、募集行為監(jiān)管、私募產(chǎn)品備案、信息披露等一系列私募基金監(jiān)管制度。2015年12月，財(cái)政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（“《暫行管理辦法》”），規(guī)定政府出資設(shè)立投資基金，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門(mén)或財(cái)政部門(mén)會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)。2016年12月，發(fā)改委發(fā)布《政府出資引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（“《出資暫行辦法》”），從政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金投融資活動(dòng)的總體狀況和發(fā)展趨勢(shì)的政策評(píng)估、信用評(píng)估角度對(duì)政府引導(dǎo)基金進(jìn)行監(jiān)管。

以《指導(dǎo)意見(jiàn)》《暫行管理辦法》《出資暫行辦法》三份規(guī)定為例，筆者梳理有關(guān)監(jiān)管規(guī)定如下：

（一）基金數(shù)量限制：《暫行管理辦法》要求財(cái)政部門(mén)控制政府投資基金的設(shè)立數(shù)量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金；其他兩份規(guī)定未見(jiàn)有此類(lèi)要求。

（二）組織形式及決策機(jī)構(gòu)：《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定引導(dǎo)基金由政府任命或派出人員組成的理事會(huì)進(jìn)行決策；《暫行管理辦法》規(guī)定政府投資基金中政府一般不直接參與管理基金事務(wù)；《出資暫行辦法》明確了基金管理人管理政府引導(dǎo)基金的形式，同時(shí)明確了管理人的資格要求。

（三）投資領(lǐng)域要求：《指導(dǎo)意見(jiàn)》主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域；而《暫行管理辦法》不再著眼于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，開(kāi)始聚焦主動(dòng)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)基金應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)各類(lèi)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展；《出資暫行辦法》明確了投資基金具體投資范圍，同時(shí)規(guī)定了非基本公共服務(wù)領(lǐng)域等七大主要投資領(lǐng)域。

（四）禁止投資領(lǐng)域：《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定政府引導(dǎo)基金不得用于從事貸款或股票、期貨、房地產(chǎn)、基金、企業(yè)債券、金融衍生品等投資以及用于贊助、捐贈(zèng)等支出；《暫行管理辦法》在此基礎(chǔ)上，還明確規(guī)定政府投資基金不得吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款 和資金拆借，不得進(jìn)行承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任的對(duì)外投資，不得發(fā)行信托或集合理財(cái)產(chǎn)品募集資金。

（五）產(chǎn)業(yè)政策合規(guī)性審查：《出資暫行辦法》明確了基金政策符合性審查的程序和方式，即政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金在信用信息登記系統(tǒng)登記后，由發(fā)展改革部門(mén)根據(jù)登記信息對(duì)基金投向進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策符合性審查，并在信用信息登記系統(tǒng)予以公開(kāi)，對(duì)于未通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策符合性審查對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)應(yīng)及時(shí)出具整改建議書(shū)，并抄送相關(guān)政府或部門(mén)。

（六）績(jī)效評(píng)價(jià)：《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于引導(dǎo)基金的監(jiān)督以及考核機(jī)制規(guī)定較為籠統(tǒng)，僅規(guī)定財(cái)政部門(mén)建立考核制度，定期評(píng)估；《暫行管理辦法》進(jìn)一步明確了考評(píng)機(jī)制，即建立年度績(jī)效評(píng)價(jià)及年度檢查等制度，使得定期匯報(bào)不再作為主要的投后監(jiān)管手段；《出資暫行辦法》建立了對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金和基金管理人績(jī)效的雙重評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（七）基金的退出及閑置資金的使用限制：《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求閑置資金只能存放銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，閑置資金及投資形成的各種資產(chǎn)及權(quán)益應(yīng)當(dāng)按國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定進(jìn)行管理，而引導(dǎo)基金投資形成的股權(quán)的退出，應(yīng)按照公共財(cái)政的原則和引導(dǎo)基金的運(yùn)作要求，確定退出方式及退出價(jià)格。

《暫行管理辦法》規(guī)定了政府出資應(yīng)在基金存續(xù)期滿后退出，也可以在存續(xù)期未滿、但已達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的情況下通過(guò)股權(quán)回購(gòu)機(jī)制等方式退出；另外，該辦法還規(guī)定了政府出資“強(qiáng)制退出權(quán)”，即用列舉和兜底的方式規(guī)定了無(wú)需其他出資人同意即可提前退出等情形，包括基金方案確認(rèn)后超過(guò)一年，未按規(guī)定程序和時(shí)間完成設(shè)立的，政府出資撥付一年以上，基金未開(kāi)展投資業(yè)務(wù)的，基金投資領(lǐng)域和方向不符合政策目標(biāo)的，基金未按章程約定投資的以及其他不符合章程約定的情形。

《出資暫行辦法》僅規(guī)定閑置資金只能投資于銀行存款等安全性和流動(dòng)性較好的固收類(lèi)資產(chǎn)。

2015年1月14日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定設(shè)立總規(guī)模400億元國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，重點(diǎn)支持創(chuàng)新型企業(yè)。同年2月1日，百億規(guī)模的廈門(mén)市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金正式宣告設(shè)立，至此我省設(shè)立首個(gè)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金；廈門(mén)市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金由廈門(mén)金圓投資集團(tuán)有限公司作為市財(cái)政局的出資代表，其下屬的廈門(mén)市創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為受托管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常運(yùn)營(yíng)管理。亦是2015年，集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為廈門(mén)市首個(gè)區(qū)級(jí)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，拉開(kāi)廈門(mén)市各區(qū)設(shè)立區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的序幕。

2017年后，由于《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等監(jiān)管政策（含征求意見(jiàn)稿）的影響，包括股權(quán)投資在內(nèi)的各投資資金端受到重大影響，當(dāng)年度，政府引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量即驟減；經(jīng)過(guò)2014年至2016年的迅猛發(fā)展，政府引導(dǎo)基金也出現(xiàn)了政策性與市場(chǎng)化相矛盾的弊端。不少政府引導(dǎo)基金通過(guò)修訂管理辦法，完善自身治理體系，采用更貼近市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)自身政策目標(biāo)，體現(xiàn)在返投要求、出資比例、激勵(lì)與讓利政策等方面的調(diào)整。近年來(lái)，廈門(mén)市、區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理辦法也相應(yīng)有所調(diào)整或新設(shè)規(guī)定。

以廈門(mén)市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金為例，其基金管理辦法及參股子基金操作指引修訂較多關(guān)注加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控、提升投廈進(jìn)度要求、完善激勵(lì)機(jī)制、突出競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審原則、健全基金方案變更審批程序等；另外，其最近還就讓利機(jī)制、政府參股子基金總額比例、投廈金額計(jì)算口徑進(jìn)行了調(diào)整。 

政府引導(dǎo)基金一般會(huì)在其基金管理辦法及參股產(chǎn)業(yè)子基金設(shè)立及運(yùn)營(yíng)管理操作指引中明確基金設(shè)立的政策目標(biāo)、基金規(guī)模、存續(xù)期限要求、出資方案審批程序、投資領(lǐng)域要求、投資決策機(jī)制、基金管理機(jī)構(gòu)資格條件、風(fēng)險(xiǎn)防范、投資退出（含強(qiáng)制退出權(quán)）、管理費(fèi)上限和收益分配等。

本文通過(guò)梳理廈門(mén)市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及有關(guān)區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理辦法及有關(guān)規(guī)定，就基金管理的如下內(nèi)容進(jìn)行梳理，并就投資風(fēng)控實(shí)務(wù)要點(diǎn)進(jìn)行如下提示：

（一）投資運(yùn)作模式：包括與產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)及優(yōu)秀產(chǎn)業(yè)基金管理團(tuán)隊(duì)合作設(shè)立產(chǎn)業(yè)子基金，以及直接投資于市區(qū)重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)企業(yè)的運(yùn)作模式。

其中，若政府引導(dǎo)基金選擇產(chǎn)業(yè)基金管理團(tuán)隊(duì)的，建議進(jìn)行如下盡職調(diào)查及風(fēng)險(xiǎn)分析：團(tuán)隊(duì)概況，包括團(tuán)隊(duì)歷史沿革、團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)、受行政處罰情況、涉訴及仲裁情況、財(cái)務(wù)情況等；團(tuán)隊(duì)管理基金情況：包括管理基金簡(jiǎn)介，行業(yè)情況等；團(tuán)隊(duì)業(yè)績(jī)，包括團(tuán)隊(duì)的人員組成及職責(zé)范圍、履歷、過(guò)往業(yè)績(jī)等；管理團(tuán)隊(duì)投資決策機(jī)制，包括投決會(huì)和顧問(wèn)委員會(huì)架構(gòu)及流程、議事規(guī)則、投資策略和退出方式等；擬合作投資項(xiàng)目情況，包括項(xiàng)目背景、基金要素（包括投資策略、退出方式、收益分配等）、儲(chǔ)備項(xiàng)目、其他社會(huì)資本來(lái)源等。

（二）申請(qǐng)引導(dǎo)基金投資的產(chǎn)業(yè)子基金及其管理團(tuán)隊(duì)資格條件：

1.注冊(cè)地及組織形式要求，子基金募集規(guī)模及初創(chuàng)企業(yè)投資比例要求；

2.子基金出資時(shí)限及出資形式要求；

3.廈門(mén)市各級(jí)政府參股比例要求及避免成為國(guó)有基金的要求，社會(huì)資金出資人條件，私募方式募集要求；

4.存續(xù)期規(guī)定及延長(zhǎng)限制；

5.投資地域及總額要求，產(chǎn)業(yè)投資比例要求等；

6.管理團(tuán)隊(duì)的資格要求，包括團(tuán)隊(duì)人數(shù)、投資經(jīng)驗(yàn)及成功案例、招商引資能力，參股或人繳子基金比例要求、投決風(fēng)控及財(cái)務(wù)制度等；

7.關(guān)鍵人士鎖定條款。

（三）引導(dǎo)基金退出要求：政府出資部分可采取上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購(gòu)、根據(jù)協(xié)議約定等方式退出，并具備“強(qiáng)制退出權(quán)”，其中規(guī)定基本上與《暫行管理辦法》相符。

（四）激勵(lì)機(jī)制：在市、區(qū)舊有的基金管理辦法中均規(guī)定有讓利政策，即產(chǎn)業(yè)子基金在清算時(shí)，如政府引導(dǎo)基金完成了投資特地地域目標(biāo)企業(yè)的前提下，投資特定地域目標(biāo)企業(yè)退出收益中歸屬于引導(dǎo)基金的收益，可部分讓利予其他出資人或基金管理團(tuán)隊(duì)。

但在最新版本的管理辦法或補(bǔ)充通知中，均已刪除（或即將刪除）該等讓利政策。

（五）禁止投資領(lǐng)域及閑置資金的使用：以廈門(mén)市產(chǎn)業(yè)投資基金為例，其在《暫行管理辦法》的基礎(chǔ)上增加了不得從事“明股實(shí)債等變相增加政府債務(wù)的行為”；而以集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金為例，其在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上規(guī)定了引導(dǎo)基金禁止投資的領(lǐng)域，以及閑置資金的使用，僅能用于存放銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債等符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的金融產(chǎn)品。

（六）從風(fēng)控實(shí)務(wù)的角度，不僅要根據(jù)有關(guān)監(jiān)管規(guī)定及基金管理辦法對(duì)基金方案、基金管理機(jī)構(gòu)及管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行合規(guī)性審查，政府引導(dǎo)基金（通常作為有限合伙型基金的LP）還應(yīng)在合伙協(xié)議中爭(zhēng)取參與“合伙事務(wù)執(zhí)行”，我們提示有如下方式：

1.參與投決會(huì)：對(duì)基金投資事項(xiàng)享有決策權(quán)限；

2.參與合伙人會(huì)議：對(duì)部分事項(xiàng)享有決策權(quán)限；

3.設(shè)置基金觀察員：觀察員對(duì)部分事項(xiàng)享有決策權(quán)限；

4.設(shè)置咨詢(xún)委員會(huì)委員：對(duì)部分事項(xiàng)享有決策權(quán)限。

另外，在政府引導(dǎo)基金不敢于參股子資金投資項(xiàng)目的市場(chǎng)化決策的同時(shí)，政府引導(dǎo)基金應(yīng)爭(zhēng)取在基金合伙協(xié)議中約定所參股子基金及產(chǎn)業(yè)企業(yè)違法、違規(guī)和偏離合伙協(xié)議約定、政策導(dǎo)向的情況下，政府引導(dǎo)基金可按照協(xié)議約定，行使一票否決權(quán)。