中國破產法論壇 
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作者：薄燕娜
來源：中國破產法論壇（ID:bjbankruptcylaw）
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2025年10月25日-26日，第十六屆中國破產法論壇在北京友誼賓館成功舉辦，1500余位嘉賓與會研討。本屆論壇由中國人民大學法學院、中國人民大學破產法研究中心、北京市破產法學會、北京破產法庭共同主辦，論壇主題聚焦“深化破產制度改革·完善市場經濟基礎制度”，最高人民法院審判委員會副部級專職委員、二級大法官劉貴祥應邀出席開幕式并發表主旨演講。中國人民大學法學院教授、破產法研究中心主任、中國破產法論壇組委會主任王欣新教授，中國人民大學法學院黨委書記沃曉靜，北京市法學會黨組書記、專職副會長郭旭升，北京市第一中級人民法院黨組書記、院長馬強，北京金融法院黨組書記、院長張雯，北京市高級人民法院審判委員會專職委員單國鈞先后在開幕式發表致辭。下面為您推送的是中國政法大學教授薄燕娜在分論壇研討環節發表的題為“《企業破產法》修訂背景下我國保險公司破產保護的觀念確立與規則重構”的演講文字實錄，由秘書處根據薄燕娜教授的發言稿整理并經審定，特此說明并致謝。
《企業破產法》修訂背景下我國保險公司破產保護的觀念確立與規則重構
中國政法大學教授 薄燕娜
2025年10月25日
今天我發言的內容是近期所開展的一項課題研究成果結論的一部分，我將從保險公司破產保護立法觀念的確立、保險公司破產保護特別法的制定、保險公司破產保護行政程序與司法程序的轉化三個方面展開。為什么會提出保險公司破產保護這一立法觀念？當金融機構出現經營危機時，為實現金融機構風險處置目標的考量，通常不會立即采取使其退出市場這種極端的做法，金融機構破產一定是窮盡所有可能的保護措施后的審慎決策。而現代破產法強調拯救的價值，市場主體的退出制度是以實施市場主體保護為前提的退出制度，只有對于喪失經營價值和再生無望的企業，才需要及時通過破產清算程序實現市場出清?！镀髽I破產法》（修訂草案）正是貫徹現代破產法理念，于第1條開宗明義，破產具有債務清理、市場治理與風險防控等功能，破產法成為防范化解處置重大風險的制度工具，并于專章規定了金融機構破產。因此，保險公司風險處置與市場退出制度本質上是保險公司破產保護的制度。
確立保險公司破產保護立法觀念，維系保險公司償債能力是保險公司破產保護的基本要求。維系保險公司償債能力的內涵是什么？持續營業的必要性是金融機構破產處置的特征之一，但是持續營業的必要性不意味著保險公司主體存續的必然性。只有維持企業的運營價值，吸引戰略投資人注資，保險公司持續營業才成為可能。維系保險公司的償債能力，繼續履行存量保單的支付義務，是實現保險公司風險處置目標的必然要求。那么，維系保險公司償債能力的方式有哪些？其一，遏制退保擠兌行為，如日本《保險業法》中規定有早期解約扣除制度；其二，最大限度地利用保險公司現有資產清償存量保單債權，如歐盟《保險業恢復與處置指令》（IRRD）中規定有營業終止工具（The Solvent Run-off Tool）。
確立保險公司破產保護立法觀念，實現保單持有人權益是保險公司破產保護的首要目標。保險合同存續與履行取決于保險公司營業可否持續，其首要之務就是解決保險公司風險處置資金不足的問題，保險合同變更成為解決風險處置資金不足的因應措施。從域外經驗看，保險合同變更是通過“時間換空間”的方式保障保單持有人的長期權益，最終惠及利益相關者。其次，在行業基金的救助中明確保單債權的有限清償，即行業基金救助中的限額賠付。
盡管《企業破產法》專章規定了金融機構破產，但是出臺保險公司破產保護專門立法仍具有必要性。我國初步建立起多層次的保險公司破產保護機制與全流程監管框架，為防范、化解保險公司風險，從微觀層面解決保險公司風險問題提供了基本的處置方案。但是，保險公司破產保護法律體系缺乏頂層制度設計，又呈現出碎片化特征，既有法律規范效力不足、規則不明、適用性不強。從保險公司風險處置實踐看，缺乏統一的處置規則與程序性細則，處理方式依賴于“一司一策”的監管智慧，風險處置的不確定性較大，暴露出法律規制的闕如。雖然《金融穩定法》（草案）、《企業破產法》（修訂草案）的出臺呈現了金融機構破產保護體系化立法的重要性，但是不同類型金融機構破產保護機制在監管指標體系、處置措施及適用條件等方面仍然存在差異性，應制定以《保險法》《企業破產法》《金融穩定法》為上位法、以行政法律法規為原則性，以相關部門規章與規范性文件為補充法，與相關金融機構破產保護制度相協調的保險公司破產保護的專門立法。
保險公司破產保護特別法之特殊性，其一為調整范圍的特殊性，高風險保險公司常態化的處置規則與特殊時期系統重要性保險公司特別處置規則，以及保險公司、保險集團（控股）公司、外國保險公司、再保險公司等一并納入特別法的處置程序之中。其二，為處置規則的特殊性。為實現保險公司風險處置目標，應當突破一般法規則而設定特殊的處置規則。其三，在立法體例上，《企業破產法》是金融機構市場退出基本法；《金融穩定法》提供了金融穩定法律制度的頂層制度設計。保險公司破產保護特別法面向保險公司提供全流程全覆蓋的防范、化解、處置風險的具體化方案。特別法的效力位階宜為行政法規。
有關保險公司破產保護的行政程序與司法程序，存在兩種程序如何銜接的討論。雖然主張行政程序與司法程序應否銜接的觀點并不一致，但是構建一體化的保險公司破產保護機制與體系化的破產保護規則的結論卻殊途同歸。行政處置程序前置于司法破產程序在我國具有現實意義，《企業破產法》（修訂草案）第193條明確金融機構破產程序的啟動受制于前置審批程序，為金融監管部門采取前置行政措施預留空間。從域外法的經驗看，保險公司破產保護程序是不同法域語境下基于路徑依賴所作出的制度選擇，并無更多討論的余地。因此，探討保險公司破產保護行政程序與司法程序的轉化更為重要。適用監管性標準啟動保險公司風險處置并采取更加靈活的處置方式、豐富處置工具的供給，行政監管機構擁有更大的主動權和專業性，靈活便捷的行政程序，能夠及時有效地應對保險公司風險處置的要求。適時轉入司法破產程序，一方面，保險公司不存在大量資金被掏空、嚴重資不抵債的情形時，可選擇適用破產重整程序。在未動用公共資金、未出現風險外溢情形下可有效化解風險；另一方面，當采取行政處置措施不能及時有效地化解風險時，可考慮及時轉入破產清算程序。確保存量保單支付義務，實現保險合同的存續。把握程序轉化時機的標準有：其一，及時有效原則。能夠及時有效地化解風險是風險處置的重要法則。其二，“不得比清算更不利于債權人”原則。為債權人提供清償，以使其至少獲得與清算相同之賠償。以《企業破產法》為上位法，依據保險公司破產保護特別法之規定，按照行政與司法分立、制衡的法治構造，行政機關與司法機關各司其職形成處置合力，行政處置程序與司法破產程序之間相互協同，從而實現對保險公司的破產保護。
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