作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

無(wú)論是居民生活、城市建設(shè)還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，土地都是非常重要的生產(chǎn)資料；自全面深化改革以來(lái)，土地制度也一直是改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。

但是，由于土地制度不斷的變化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的延續(xù)、土地價(jià)格的攀升，市場(chǎng)上對(duì)土地制度的認(rèn)知逐漸出現(xiàn)了偏差，有很多似是而非的說(shuō)法非常流行，產(chǎn)生了非常多的誤導(dǎo)。因此，我認(rèn)為有必要寫一篇文章，幫助大家重新認(rèn)知土地制度，從而了解未來(lái)土地的供給、價(jià)格以及產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)。

我國(guó)的土地均為國(guó)有或集體所有，所謂的土地出讓只是讓渡一定時(shí)期內(nèi)的使用權(quán)，并非永久轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，這是我國(guó)土地制度的核心。但是，既然土地全部國(guó)有，為何地方政府在發(fā)展過(guò)程中卻屢屢受到土地供給的限制呢？這是因?yàn)槲覈?guó)為節(jié)約用地、最大限度的保留耕地，從而實(shí)行建設(shè)用地總規(guī)模控制。

國(guó)土資源部（現(xiàn)自然資源部）在《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》中明確，到2020年，全國(guó)耕地保有量為18.65億畝以上，基本農(nóng)田保護(hù)面積為15.46億畝以上，建設(shè)用地總規(guī)模控制在4071.93萬(wàn)公頃（61079萬(wàn)畝）之內(nèi)。

因此，我國(guó)的土地市場(chǎng)的總規(guī)模是有上限的，市場(chǎng)供給并不能無(wú)限增加，而是在存量市場(chǎng)中流通。

土地市場(chǎng)的“城鄉(xiāng)二元制”

雖然土地供給有規(guī)模上限，但單從供應(yīng)量來(lái)看，我們的人均建設(shè)用地面積并不低，為何會(huì)屢屢出現(xiàn)用地緊張的狀況呢？雖然地區(qū)間的發(fā)展不均衡是一個(gè)重要原因，但根本的因素實(shí)際上還是在制度上，那就是“城鄉(xiāng)二元制”在土地市場(chǎng)中同樣存在。

城市建設(shè)用地屬于國(guó)有建設(shè)用地，但農(nóng)村土地屬集體所有，兩者性質(zhì)不一樣、不能在同一市場(chǎng)流通。地方政府對(duì)城市地區(qū)的國(guó)有用地有較大的自主權(quán)，但無(wú)權(quán)直接利用農(nóng)村集體用地；除非報(bào)批上級(jí)政府后，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行“征地”、并給予相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。而農(nóng)村的土地只能在村集體內(nèi)部進(jìn)行流通，不得對(duì)外轉(zhuǎn)讓，原則上只能用于村集體經(jīng)濟(jì)。

這一模式的初衷是為了促進(jìn)農(nóng)村基層的自治，也是體現(xiàn)農(nóng)村土地歸屬農(nóng)民的基本原則；但在城鎮(zhèn)化開始高速發(fā)展、許多地區(qū)的城鄉(xiāng)界限逐漸模糊后，就產(chǎn)生了兩個(gè)問(wèn)題：

一是農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o法得到充分利用，無(wú)法讓農(nóng)村集體享受到城鎮(zhèn)化發(fā)展的紅利；

二是限制了城市的土地供給，導(dǎo)致許多城市在發(fā)展過(guò)程中受到限制，土地價(jià)格漲幅過(guò)快，推高了資產(chǎn)價(jià)格的“泡沫”，也傷害了地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

近年來(lái)，我們的改革已經(jīng)打破了戶籍制度、公共服務(wù)等領(lǐng)域的“城鄉(xiāng)二元制”。隨著改革落地、如今已認(rèn)定農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地享有相等的權(quán)利、可以進(jìn)入地方國(guó)有土地市場(chǎng)進(jìn)行交易；土地市場(chǎng)的“城鄉(xiāng)二元制”也已經(jīng)被打破，扼住土地供給的關(guān)鍵終于被解開。

開始流動(dòng)的土地要素

土地“城鄉(xiāng)二元制”進(jìn)行成為過(guò)去式，那么為何部分地區(qū)的土地要素仍然未能充分流動(dòng)？許多地方依然存在用地難的問(wèn)題呢？這是因?yàn)檗r(nóng)村集體用地入市尚在起步、探索階段，一些具體操作問(wèn)題尚未解決。同時(shí)，限制土地要素流通的還有一個(gè)關(guān)鍵，那就是“建設(shè)用地指標(biāo)”。

之前我們已經(jīng)說(shuō)過(guò)我國(guó)的建設(shè)用地規(guī)模實(shí)行總量控制，因此有一個(gè)全國(guó)性的建設(shè)用地總指標(biāo)數(shù)。但由于管理的需要，中央部委將這些建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)對(duì)應(yīng)常住人口、實(shí)際需求進(jìn)行了分拆，下達(dá)到每一個(gè)省；每個(gè)省又將指標(biāo)分解、分配給每個(gè)地市。這就導(dǎo)致許多地區(qū)雖有空置土地、但無(wú)新增建設(shè)用地指標(biāo)，再次限制了土地的供給。

由于每個(gè)省內(nèi)部也會(huì)存在發(fā)展的不均衡，各地市的建設(shè)用地指標(biāo)存在不同的情況。人口凈流入的地區(qū)缺乏建設(shè)用地指標(biāo)、人口凈流出地區(qū)有大量建設(shè)用地指標(biāo)閑置。因此，從“十三五”期間開始，各省逐漸放開了建設(shè)用地指標(biāo)的省內(nèi)流轉(zhuǎn)；通過(guò)將建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化定價(jià)的方式進(jìn)行跨地市間的交易。這一舉措既緩解了大城市擴(kuò)張過(guò)程中的用地難，也使得相對(duì)落后的凈流出地區(qū)可以獲得一筆穩(wěn)定的“轉(zhuǎn)移支付”、為農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)補(bǔ)充資金。

當(dāng)建設(shè)用地指標(biāo)開始流轉(zhuǎn)后，束縛許多地區(qū)的用地難、農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)缺乏資金問(wèn)題得到了解決。考慮到我國(guó)東西部、沿海與內(nèi)陸有更深層次的發(fā)展不均衡問(wèn)題，國(guó)務(wù)院在今年的市場(chǎng)化改革方案中提出、未來(lái)要建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地指標(biāo)交易市場(chǎng)。讓建設(shè)用地指標(biāo)的交易再跨一步，既解決東部沿海地區(qū)發(fā)展遇到上限的問(wèn)題，又為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供可持續(xù)的市場(chǎng)化收入。

因此，未來(lái)的土地要素將進(jìn)一步流動(dòng)。不僅農(nóng)村與城市的土地可以流動(dòng)，不同地區(qū)的土地要素同樣可以流動(dòng)；在充分的流動(dòng)下，土地供應(yīng)緊張與土地大量閑置的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題逐漸得以解決，土地的價(jià)格也將出現(xiàn)巨大的改變。

土地價(jià)格的構(gòu)成與趨勢(shì)

說(shuō)到土地價(jià)格，大家第一反應(yīng)都是價(jià)格高昂的住宅、商業(yè)用地。但從實(shí)際情況來(lái)看，住宅、商業(yè)等高價(jià)土地的占比是很少的；價(jià)格低廉的工業(yè)用地、免費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)用地，才是構(gòu)成土地的大多數(shù)。

從地方政府的視角來(lái)看，土地出讓金是覆蓋一個(gè)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資的主要收入。但由于公益性基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的土地采用劃撥不收費(fèi)、基建與公共服務(wù)保持公益性基本沒(méi)有收益、地方政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)低價(jià)供給工業(yè)用地，導(dǎo)致片區(qū)開發(fā)的成本大量向居住、商業(yè)用地上傾斜，造成了土地價(jià)格的失衡、住宅用地成本逐漸攀升。加上土地供應(yīng)速度遠(yuǎn)跟不上快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中的人口流入，房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的結(jié)果并不令人意外。

因此，未來(lái)土地價(jià)格改革的趨勢(shì)是讓不同類型的用地更合理、更公平的分擔(dān)土地開發(fā)成本，讓土地價(jià)格更為市場(chǎng)化：

一是全面推行有償用地，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)用地的集約、避免低效用地；

二是通過(guò)生產(chǎn)用地更合理的定價(jià)，促使工業(yè)用地、物流用地提高坪效。也是促使生產(chǎn)用地的供地方式更為靈活，通過(guò)“租讓結(jié)合”降低企業(yè)負(fù)擔(dān)；

三是通過(guò)更合理的分?jǐn)偝杀九c土地供給，從土地供給上持續(xù)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，促使房地產(chǎn)的平穩(wěn)發(fā)展。

因此，在土地市場(chǎng)的改革下，未來(lái)的土地價(jià)格，將以更合理、更市場(chǎng)化的方式均攤到每個(gè)行業(yè)；住宅用地的地王頻出、工業(yè)用地的免費(fèi)供應(yīng)都將成為過(guò)去時(shí)。

結(jié)語(yǔ)

從頂層設(shè)計(jì)上來(lái)看，限制土地供給、流動(dòng)的禁錮已經(jīng)徹底被打破；未來(lái)的土地市場(chǎng)將更靈活、更為市場(chǎng)化；未來(lái)的土地成本也將更均勻的向各個(gè)產(chǎn)業(yè)、流通的各個(gè)環(huán)節(jié)均攤，不再出現(xiàn)地產(chǎn)“一家獨(dú)大”的局面。

在新一輪城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，土地收入依然要肩負(fù)起平衡地方政府投入與產(chǎn)出的重任；不過(guò)，新一輪需求帶動(dòng)的將是建設(shè)用地指標(biāo)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地、國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)更為蓬勃的發(fā)展，將城鎮(zhèn)化的紅利更為平均的進(jìn)行分配。

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

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原標(biāo)題： 一文說(shuō)清土地制度、供給與價(jià)格