作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

隨著“十四五”工作目標(biāo)的確定，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長王蒙徽撰寫了《實施城市更新行動》，將“城市更新”作為城市建設(shè)領(lǐng)域“十四五”工作的主旋律。

但是，對全國地方政府來說，城市更新是相對比較陌生的概念；政府主導(dǎo)的城市更新與深圳等地區(qū)以企業(yè)為主體的城市更新項目差異甚大，無法具有參照意義。那么城市更新需要做些什么？地方政府又如何去做？資金從哪兒來呢？我們將通過這篇文章，為地方政府進(jìn)行解答和引導(dǎo)；通過明確概念、實施流程，構(gòu)建未來五年地方政府實施城市更新項目的基本框架。

為什么要實施城市更新行動？是為了建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。雖然經(jīng)過若干年的大力發(fā)展，各地區(qū)的城市建設(shè)初見成效，但距離新時代的城市發(fā)展路徑與公共服務(wù)體系完善還有一定的距離，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)的現(xiàn)狀，合理確定城市更新的應(yīng)用范圍。比較常見的是以下幾類：

1.老舊城區(qū)的整體更新

“棚改”十年過后，各地的城市風(fēng)貌有了很大改善，大量居民的居住條件得到了極大的改善。但是，老城區(qū)的整體基礎(chǔ)設(shè)施仍然普遍較為落后，配套公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、老舊小區(qū)仍然需要進(jìn)行投資；因此老舊城區(qū)的整體改造是城市更新的主要實施方向之一。

2.城市風(fēng)貌保護(hù)與更新

發(fā)展文旅是生態(tài)屏障地區(qū)、中西部地區(qū)的重要發(fā)展方向，許多地區(qū)都對城市風(fēng)貌的保護(hù)有非常急切的需求。因此，將修復(fù)山水城傳統(tǒng)格局，保護(hù)具有歷史文化價值的街區(qū)、建筑及其影響地段的傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌，推進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)活化利用與完善城市功能結(jié)合，是許多地區(qū)城市建設(shè)的主要目標(biāo)。

3.推動園區(qū)、核心區(qū)的智慧化改造

2020年是國家推進(jìn)新基建的元年，新型基礎(chǔ)設(shè)施是城市地區(qū)未來的主要投資方向。因此，在核心城區(qū)、高新園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，可以通過推動城市更新、將這些區(qū)域進(jìn)行智慧化改造。一方面是推動這些地區(qū)的新舊動能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)升級；另一方面也是為當(dāng)?shù)匕l(fā)展新基建提供試點和經(jīng)驗。

由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與主要需求各不相同，在城市更新的實施范圍與目標(biāo)將有很大的差異；各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際的需求確定城市更新的應(yīng)用范圍。將城市建設(shè)的“十四五”發(fā)展目標(biāo)與城市更新的實施范圍相統(tǒng)一，以此奠定城市更新項目的工作目標(biāo)。

第二步：根據(jù)實施范圍，確定項目構(gòu)成

當(dāng)各地確定了適合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的實施范圍以及總體的發(fā)展目標(biāo)，就能以此為藍(lán)本，梳理達(dá)到項目所需要進(jìn)行的具體基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資，項目構(gòu)成也自然誕生：

改善城市基礎(chǔ)設(shè)施的，涉及拆遷、保障性住房建設(shè)、租賃住房建設(shè)、老舊小區(qū)改造、道路升級與改造、更新管網(wǎng)；

生態(tài)環(huán)境治理的，涉及修復(fù)河湖水系和濕地等水體、保護(hù)城市山體自然風(fēng)貌、完善城市生態(tài)系統(tǒng)、改造完善城市河道、堤防、水庫、排水系統(tǒng)設(shè)施；

提升公共服務(wù)的，包括新建或擴(kuò)改建教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、養(yǎng)老托育設(shè)施、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施；

完善城市管理的，包括信息化、數(shù)字化、智能化的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造。

當(dāng)項目構(gòu)成確定，項目的總投資等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也有了初步數(shù)據(jù)；同時，也可對居民意見、拆遷難度、公共服務(wù)投入進(jìn)行摸底，為后續(xù)工作、決策提供支撐。

第三步：根據(jù)項目構(gòu)成，確定實施主體

明確了項目構(gòu)成之后，各地可根據(jù)實際情況來選擇實施主體：

屬于政府投資范圍的公益性項目，由政府部門作為項目的實施主體；

屬于半公益性的、資金能夠自平衡的準(zhǔn)公益性項目，由城投公司作為實施平臺；

屬于市場化范疇的、適宜社會資本直接承接的，可通過競爭性方式選擇社會資本作為實施主體。

在新時代的城市更新項目中，往往是同時具有公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性項目，因此實施主體可以有多個；根據(jù)不同的實施范圍，將實施工作進(jìn)行劃分和分配，根據(jù)具體的工作內(nèi)容選擇適宜的實施主體。

第四步：根據(jù)實施主體，確定實施模式

確定了實施主體后，采用何種方式實施城市更新也變得順其自然：

以政府部門作為實施主體的，采用政府投資、地方專項債券等模式實施；

以城投公司作為實施主體的，采用市場化運作、整體資金平衡、ABO等模式實施；

以社會資本作為實施主體的，采用招商、PPP、混改等模式實施。

考慮到城市更新項目的體量基本較大，僅靠一個主體、一個模式實施的可能性不高。在“財政緊日子”的主旋律下，根據(jù)項目的具體性質(zhì)進(jìn)行合理拆分、組合實施，是促使項目更好、更快落地的必要條件。

第五步：根據(jù)實施模式，確定籌資方式

采用多種模式實施，資金自然也需要多渠道籌集。根據(jù)不同的實施主體、實施模式，項目資金也有不同的來處：

以政府作為實施主體的，只能通過財政預(yù)算內(nèi)資金、地方專項債券籌集；

以城市公司作主體的，可以通過承接債券資金與配套融資、發(fā)行債券、政策性銀行貸款、專項貸款等方式籌集資金；

以企業(yè)作為實施主體的，可以通過商業(yè)性銀行貸款、項目收益?zhèn)⑿磐小⑼顿Y基金等方式募資。

在有相應(yīng)金融政策時，也可根據(jù)成本更低的資金渠道、募資方式，來調(diào)整實施主體與實施范圍；既享受政策的紅利，又能夠幫助項目更好的落地。

第六步：根據(jù)資金情況，確定實施進(jìn)度

大項目有一個特點，就是資金往往根據(jù)項目實施情況分期到位，有時與項目的資金需求、實施進(jìn)度存在一定的脫節(jié)。

因此，在實施城市更新項目的過程中，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同模式下資金到位的情況，合理調(diào)整實施進(jìn)度，讓資金與進(jìn)度相匹配。既避免資金不到位可能性帶來的負(fù)面問題，也是避免臨時籌資帶來的隱性債務(wù)、高成本債務(wù)。

第七步：根據(jù)實施進(jìn)度，動態(tài)調(diào)整目標(biāo)

城市更新的實施目標(biāo)是遠(yuǎn)大的，但在短期之內(nèi)也是非剛性的。如果涉及項目前期工作不成熟的、市場環(huán)境不支持的、項目自平衡有缺口的，實施目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)動態(tài)調(diào)整；在“資金平衡”為基礎(chǔ)上，公益性投入要量力而行，避免造成新增地方政府債務(wù)，也避免無效投資。

同時，也要注意政府主導(dǎo)項目與企業(yè)投資項目的根本不同，城市更新的核心是提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，而非商業(yè)化的盈利；因此在有盈余的基礎(chǔ)上，地方政府也應(yīng)加大基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的投入，實現(xiàn)人民富裕、生活美好的根本性目標(biāo)。

結(jié)語

城市更新的涵蓋很廣，在不同的地區(qū)會呈現(xiàn)出完全不同的面貌，因此實施中切忌大干快上、也應(yīng)避免生搬硬套。從核心理念上來說，城市更新項目原則上應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)項目收益的自平衡，通過將有收益與沒收益的項目相結(jié)合，實現(xiàn)資源橫向補償?shù)哪繕?biāo)。

這既是幫助項目成功實施、籌資的關(guān)鍵，也是避免地方債務(wù)新增、推高地方平臺債務(wù)的重要紅線。因此，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的實際情況、對照本實施流程進(jìn)行項目的推進(jìn)，通過全流程、分步驟地運作，實現(xiàn)城市更新行動的目標(biāo)。

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原標(biāo)題： 城市更新實施全流程