作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近日，高層的多篇文章隨著“十四五”規(guī)劃一同對(duì)外公布。除了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》之外，國(guó)務(wù)院總理還撰寫了《“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指導(dǎo)方針》（以下簡(jiǎn)稱《方針》），明確指出了未來五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政府改革的主要方向。

從文中的主要發(fā)展思路來看，歷經(jīng)數(shù)年始終未能解決的地方債務(wù)終于迎來轉(zhuǎn)機(jī)；在堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的大背景下，解決地方債務(wù)的思路已經(jīng)基本成型：

深化財(cái)政改革，建立政府融資體系

地方債務(wù)是結(jié)構(gòu)性問題造成的，因此必須通過全面深化改革才能解決。因此，未來的財(cái)政改革、建立現(xiàn)代財(cái)稅體系，對(duì)于化解地方債務(wù)來說是至關(guān)重要的。在財(cái)政部長(zhǎng)的近期文章中，明確提出要進(jìn)一步健全政府債務(wù)管理制度，完善規(guī)范、安全、高效的政府舉債融資機(jī)制；根據(jù)財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要以及財(cái)政可持續(xù)的要求，合理確定政府債務(wù)規(guī)模。

這意味著未來地方財(cái)政的新增債務(wù)需求可以通過合規(guī)化、定向債務(wù)工具的方式實(shí)現(xiàn)。財(cái)政舉債將進(jìn)一步“開明渠”，通過匹配需求、專項(xiàng)工具調(diào)節(jié)的方式避免地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的加重；同時(shí)對(duì)于存量債務(wù)也能更好的騰出空間，逐步將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋、長(zhǎng)期化，從根本上解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在開明渠的同時(shí)，財(cái)政也會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)“堵暗道”的監(jiān)管力度。針對(duì)預(yù)算管理與隱性債務(wù)的治理力度會(huì)逐步加強(qiáng)，現(xiàn)代財(cái)稅體系逐漸建立，地方財(cái)政“緊日子”將持續(xù)貫穿整個(gè)十四五。

約束政府投資，堅(jiān)持公益、基本屬性

在建立政府融資體系的同時(shí)，如何管好政府的支出、界定政府投資的合理性、實(shí)現(xiàn)財(cái)政投資的有效性將成為重要話題；畢竟有許多地方政府仍然在進(jìn)行一些無序投資、無效投資，尚未厘清政府職能的邊界。

在《方針》中就對(duì)此提出了新的目標(biāo)，要求要合理區(qū)分基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，盡力而為、量力而行，健全基本公共服務(wù)體系，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，支持社會(huì)力量增加非基本公共服務(wù)供給，滿足群眾多層次、多樣化需求。

結(jié)合近期的文件和《政府投資條例》來看，未來政府投資的范疇將進(jìn)一步限定在公益性基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)的范疇中；減少地方政府“大包大攬”的無序投資，把政府投資與支出的范疇進(jìn)行縮減。這一舉措將有效減少地方政府的支出負(fù)擔(dān)，也讓地方政府能夠聚焦“六保六穩(wěn)”與補(bǔ)短板工作。

在地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的高壓下，地方政府必須通過壓縮支出來不斷改善資產(chǎn)負(fù)債表；也只有長(zhǎng)期的努力，才能真正實(shí)現(xiàn)債務(wù)化解的目標(biāo)。

城投運(yùn)作雙軌，劃清權(quán)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)界限

財(cái)政改革的方向已經(jīng)明朗，那么城投何去何從呢？從當(dāng)下的趨勢(shì)來看，在城投逐漸企業(yè)化、進(jìn)行市場(chǎng)化改革后，城投未來將逐漸轉(zhuǎn)為“雙軌制”運(yùn)作。通過將公益性項(xiàng)目與市場(chǎng)化項(xiàng)目進(jìn)行分賬管理，實(shí)現(xiàn)兼顧公益性與市場(chǎng)化投資的目標(biāo)。

從改革的思路來看，財(cái)政應(yīng)當(dāng)與城投債務(wù)劃清界限。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，非常難以實(shí)現(xiàn)；不僅是因?yàn)槌峭侗池?fù)了非常大規(guī)模的存量政府債務(wù)，也是因?yàn)槿缃癯峭兑廊患缲?fù)著一部分公益性項(xiàng)目投資的責(zé)任。

因此，城投不改革不行，但完全改革也不行；只能通過“雙軌制”實(shí)現(xiàn)不同債務(wù)管理的目標(biāo)。公益性項(xiàng)目的投資與負(fù)債，逐漸與財(cái)政預(yù)算進(jìn)行銜接，實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)的全口徑管理；市場(chǎng)化項(xiàng)目則完全市場(chǎng)化運(yùn)作、自負(fù)盈虧，政府僅承擔(dān)出資人責(zé)任。在這樣的制度下，城投債也將逐漸產(chǎn)生變化，完全剛性兌付的信用時(shí)代，已經(jīng)隨著近期的違約風(fēng)波徹底消逝。

堅(jiān)持市場(chǎng)改革，從信用轉(zhuǎn)為項(xiàng)目融資

當(dāng)年地方債務(wù)為何無序擴(kuò)張？這與融資機(jī)制有很大關(guān)聯(lián)，在直接掛鉤政府信用的情況下，債務(wù)率并不構(gòu)成債務(wù)擴(kuò)張的負(fù)擔(dān)，但信用風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之顯現(xiàn)。因此，在改革的過程中我們非常清晰的看到，未來政府與城投融資的模式正在產(chǎn)生根本性的變化——從信用融資轉(zhuǎn)向項(xiàng)目融資。

在財(cái)政與城投不再提供無限兜底后，項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流就成了評(píng)判項(xiàng)目的唯一標(biāo)準(zhǔn)。這既有利于從源頭約束地方債務(wù)、防止無序投資，也進(jìn)一步促進(jìn)了項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作。讓符合需求的、各方認(rèn)可的項(xiàng)目落地發(fā)芽，同時(shí)把非必要的、沒有回報(bào)的項(xiàng)目從源頭上停止推進(jìn)。

同時(shí)，項(xiàng)目融資也有利于建立更為公平的市場(chǎng)融資機(jī)制，避免自由市場(chǎng)帶來的高度集中、使得地區(qū)發(fā)展出現(xiàn)進(jìn)一步的分化。畢竟，未來五年我們的目標(biāo)是建立國(guó)內(nèi)大循環(huán)體系、彌補(bǔ)地區(qū)發(fā)展差距；去掉某些光環(huán)的加持、讓融資回歸項(xiàng)目本身，是更合理也是更符合需求的操作。

結(jié)語(yǔ)

從根本上看，地方債務(wù)率雖然高，但風(fēng)險(xiǎn)并不大；但從微觀上看，地方債務(wù)牽涉的面太深、太廣，牽一發(fā)動(dòng)全身，改革這一步必須邁出。

因此，在解決地方債務(wù)問題的過程中，債務(wù)問題本身或許并不是受影響最大的一面，但地方治理、財(cái)稅體系、金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制、投資模式，將出現(xiàn)翻天覆地的變化。

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原標(biāo)題： “十四五”化解地方債務(wù)的思路