作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID:msyangteacher)

近日，財(cái)政部公布了財(cái)政部長(zhǎng)在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上的講話。講話中提出，2022年將持續(xù)防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這項(xiàng)工作需要長(zhǎng)期堅(jiān)持，決不能放松。對(duì)化債不實(shí)、新增隱性債務(wù)的要嚴(yán)肅問責(zé)，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。要加強(qiáng)部門協(xié)同監(jiān)管，強(qiáng)化預(yù)算約束和政府投資項(xiàng)目管理。要按照既定部署，抓好低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)。

新時(shí)代的財(cái)政事業(yè)要堅(jiān)持量入為出、以收定支，收支安排積極穩(wěn)妥、留有余地。健全民生支出管理體系，加強(qiáng)財(cái)政承受能力評(píng)估，從源頭上防范過高承諾、過度保障的制度機(jī)制更加完善。政府總體杠桿率保持基本穩(wěn)定，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步化解。

結(jié)合講話中提出的“財(cái)政收與支的矛盾永遠(yuǎn)存在，“要優(yōu)化結(jié)構(gòu)、精準(zhǔn)支出”的財(cái)政工作方法論；我們可以看出，新時(shí)代下地方債務(wù)面臨的問題正在起變化，需要我們重新思考：

平衡債務(wù)與發(fā)展的關(guān)系

地方債務(wù)的根源就在于地方財(cái)政長(zhǎng)期存在較大的收支矛盾，使得地方政府需要通過或明或暗的方式舉債，才能實(shí)現(xiàn)政府工作的各項(xiàng)訴求。并且，由于目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)階段還處于發(fā)展中的狀態(tài)，短期債務(wù)率的提升是發(fā)展中的正常現(xiàn)象；尤其是在宏觀政策需要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策時(shí)，政府杠桿率的短期增加并不奇怪，也是當(dāng)前發(fā)展主旋律下的最佳選擇。所以，地方債務(wù)問題將跟隨地方財(cái)政的收支矛盾持續(xù)存在，并將在未來(lái)不短的時(shí)間內(nèi)持續(xù)處于較高的狀態(tài)。

因此，目前地方債務(wù)的管理焦點(diǎn)并不在于壓降地方債務(wù)率，事實(shí)上當(dāng)前的地方債券發(fā)行規(guī)模也正在屢創(chuàng)新高；針對(duì)地方債務(wù)的管理焦點(diǎn)在于，如何保障不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、以及處理好債務(wù)率與可持續(xù)發(fā)展間的平衡。既要保障當(dāng)前不出現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，也要維持地方財(cái)政的“健康度”、避免因債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡影響地方長(zhǎng)期發(fā)展。財(cái)政部近年對(duì)新增地方債券的態(tài)度一直是，確保增加的債務(wù)與發(fā)展進(jìn)度相匹配，實(shí)現(xiàn)有效投資，避免債務(wù)杠桿與實(shí)際投資產(chǎn)生差距。

由此我們就不難理解，為何近年針對(duì)地方債務(wù)管理的重點(diǎn)在于地方債務(wù)工具的創(chuàng)新；當(dāng)前需要的是一種風(fēng)險(xiǎn)與用途可控制的債務(wù)工具，能夠在控制總量、控制用途以及控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下允許地方政府適當(dāng)舉債，而不是繼續(xù)限制地方債的發(fā)展。在繼續(xù)平衡債務(wù)與發(fā)展的基調(diào)下，下一步的重點(diǎn)仍然是地方債券制度的優(yōu)化與創(chuàng)新，繼續(xù)開好地方債務(wù)的“前門”，結(jié)合2022年的貨幣政策來(lái)實(shí)施積極的財(cái)政政策，以及幫助地方政府調(diào)整現(xiàn)有的債務(wù)結(jié)構(gòu)。

地區(qū)差異下的分類管理

過去很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，由于地方債務(wù)管理“由上至下”的體系，中央對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管是趨向一致的，使得地方債券、城投債市場(chǎng)長(zhǎng)期未能反映地區(qū)差異，聚焦點(diǎn)一直在“政府是否兜底”上。隨著管理體系更新以及市場(chǎng)的逐漸成熟，如今的地方債務(wù)問題終于出現(xiàn)了明顯的地區(qū)差異，未來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理將根據(jù)實(shí)際情況、根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)采取不同措施。

財(cái)政收入好、債務(wù)率較低的低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，已經(jīng)在積極試點(diǎn)“無(wú)隱性債務(wù)”，進(jìn)一步調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的運(yùn)作效率；

財(cái)政收入尚可、但債務(wù)率較高的中風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，則在積極推進(jìn)隱性債務(wù)的市場(chǎng)化置換、城投債務(wù)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，如近期沿海地區(qū)就在進(jìn)行舉債成本的壓降，穩(wěn)妥化解潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；

對(duì)于債務(wù)高、財(cái)政收入增速放緩的相對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，則審慎新增債務(wù)、出臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施，多舉措提高市場(chǎng)投資者的信心，并積極解決流動(dòng)性問題；必要時(shí)進(jìn)行“財(cái)政重整”，重新調(diào)整財(cái)政收支邊界，建立更可持續(xù)的財(cái)政機(jī)制。

這也意味著未來(lái)針對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管也將“分門別類、各有不同”；針對(duì)不同的地區(qū)、不同的情況，將有更精細(xì)的管理。

政府支出的邊界線問題

在今年的財(cái)政工作會(huì)議講話中，提到了“健全民生支出管理體系，加強(qiáng)財(cái)政承受能力評(píng)估，從源頭上防范過高承諾、過度保障的制度機(jī)制更加完善”；這是繼政府責(zé)任清單制度與財(cái)政支出績(jī)效管理提出的新舉措，意在劃清政府支出的邊界，重申地方政府對(duì)于基本公共服務(wù)的服務(wù)范圍，不再是無(wú)條件的“大包大攬”。

這意味著未來(lái)對(duì)于財(cái)政支出的范疇將有新的界定，在地方財(cái)政收支持續(xù)矛盾的情況下，繼續(xù)約束地方財(cái)政的支出、持續(xù)過“緊日子”是必然舉措；對(duì)于隱性債務(wù)較高的地區(qū)來(lái)看，也必須通過每年度的財(cái)政結(jié)余來(lái)降低債務(wù)率，才能維持財(cái)政的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管地方稅種已經(jīng)在路上、地方財(cái)政的收入增長(zhǎng)值得期待，但從債務(wù)率與長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)管控來(lái)看，持續(xù)管控地方政府的支出范圍確有必要；對(duì)于政府支出的管控，將日趨嚴(yán)格。

債務(wù)的顯性與隱性之辯

地方政府與城投的債務(wù)全貌，直到如今還是一個(gè)謎；盡管從不同口徑有幾種估算方法，但至今都很難拿出一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)字。因此，在談及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，不得不面對(duì)三個(gè)概念：法定地方債務(wù)、地方隱性債務(wù)以及廣義的政府性債務(wù)。

從目前管理的趨勢(shì)來(lái)看，顯性的地方債務(wù)已然制度相對(duì)健全、具備了“開明渠、堵暗道”的基本條件；但在顯性債務(wù)率已經(jīng)較高的情況下，隱性債務(wù)有多少能夠轉(zhuǎn)成顯性、未納入債務(wù)管理系統(tǒng)的隱性債務(wù)如何處置，仍然是個(gè)棘手的問題。由此可見，距離地方債務(wù)問題的真正解決還比較遙遠(yuǎn)；如今只是理順了基本框架，能夠遏制債務(wù)率的新增。

而在制度性的轉(zhuǎn)變下，許多尚未露出水面的隱性債務(wù)仍是個(gè)較大的問題，也是地方政府可持續(xù)發(fā)展的隱患、是制約發(fā)展的重要因素；但存量問題的解決，也并不能一蹴而就，不僅需要改革的配合，還需要周期與外部環(huán)境的變化。

從這個(gè)角度來(lái)看，冰山下的隱性債務(wù)也未必需要馬上露出水面，當(dāng)務(wù)之急仍然是宏觀政策的“六保六穩(wěn)”工作以及顯性債務(wù)的新一輪制度改革；在遏制新債務(wù)生成、壓降非經(jīng)常性支出以及約束整體開銷的大前提下，先留出政策空間與財(cái)力，再徐徐圖之、不急于一時(shí)。

未來(lái)數(shù)年，地方債務(wù)仍將是一個(gè)重點(diǎn)話題。

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原標(biāo)題： “收與支的矛盾永遠(yuǎn)存在”，重新思考地方債務(wù)問題