作者：公用評級二部 夏妍妍 宋金玲 翟瑞

來源：聯(lián)合資信

正文

2026年1月20日，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，財政部副部長廖岷介紹了2025年更加積極的財政政策在加大逆周期調(diào)節(jié)、著力提振消費、持續(xù)加強民生保障、堅持防風(fēng)險與促發(fā)展并重等方面的主要成效，明確2026年財政部門將繼續(xù)實施更加積極的財政政策，核心圍繞“總量增加、結(jié)構(gòu)更優(yōu)、效益更好、動能更強”推進工作。廖岷副部長等財政部領(lǐng)導(dǎo)還回應(yīng)了民間投資利好、出口退稅調(diào)整、科技創(chuàng)新支持、財政收支運行等媒體關(guān)注的熱點問題，介紹了后續(xù)工作方向。

會議內(nèi)容：2025年，財政收入“前低中高后穩(wěn)”。財政部門持續(xù)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，社會保障和就業(yè)、科技、教育、衛(wèi)生健康等重點領(lǐng)域支出得到了較好的保障。

聯(lián)合觀點：2025年一般公共預(yù)算收入或同比微增，反映經(jīng)濟穩(wěn)中有進的基本面；2026年財政政策將持續(xù)發(fā)力，為“十五五”開局之年的經(jīng)濟發(fā)展和民生保障提供有力支撐，也為城投企業(yè)參與民生基建、科創(chuàng)配套等項目創(chuàng)造了空間，助力城投企業(yè)在服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展中實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

2025年《政府工作報告》提出，2025年將實施更加積極的財政政策，統(tǒng)籌安排收入、債券等各類財政資金，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力。2025年1－11月，全國一般公共預(yù)算收入200516億元，同比增長0.8%。其中，稅收收入164814億元，同比增長1.8%。全國一般公共預(yù)算支出248538億元，同比增長1.4%，其中社會保障和就業(yè)、科學(xué)技術(shù)、教育、衛(wèi)生健康四大重點領(lǐng)域支出合計占比42.71%，同比分別增長8.1%、7.9%、4.4%和4.7%。預(yù)計2025年一般公共預(yù)算收入同比微增，這既是積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策雙重作用下的結(jié)果，也反映出我國經(jīng)濟運行延續(xù)了穩(wěn)中有進的發(fā)展態(tài)勢。2025年12月11日，中央經(jīng)濟工作會議明確指出，2026年經(jīng)濟工作要堅持內(nèi)需主導(dǎo)、要繼續(xù)實施更加積極的財政政策，保持必要的財政赤字、債務(wù)總規(guī)模和支出總量，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范稅收優(yōu)惠、財政補貼政策等，預(yù)計2026年財政政策將持續(xù)發(fā)力，為“十五五”開局之年的經(jīng)濟發(fā)展和民生保障提供有力支撐。這也有利于城投企業(yè)合規(guī)參與民生基建、科創(chuàng)配套等項目，在服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的同時實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

會議內(nèi)容：2025年新增政府債務(wù)規(guī)模11.86萬億元，比上年增加2.9萬億元，這些都遠超前幾年的平均水平。安排5000億元地方政府債務(wù)結(jié)存限額，用于補充地方政府綜合財力和擴大有效投資。發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元，持續(xù)支持“兩重”和“兩新”。持續(xù)加快債券資金使用。2026年將繼續(xù)安排超長期特別國債，用于“兩重”建設(shè)和“兩新”工作，并優(yōu)化政策實施；完善專項債券項目負(fù)面清單管理，深化地方“自審自發(fā)”試點，更好發(fā)揮債券資金效益。

聯(lián)合觀點：2025年地方債發(fā)行規(guī)模創(chuàng)新高是積極財政政策提質(zhì)增效的具體體現(xiàn)，為城市建設(shè)和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。專項債“自審自發(fā)”試點等政策取得顯著成效，未來在負(fù)面清單動態(tài)調(diào)整和差異化管理、試點動態(tài)評估和績效掛鉤機制等方面有望得到完善。城投企業(yè)可利用專項債、“兩重”“兩新”支持政策積極推動自身市場化轉(zhuǎn)型。

據(jù)中國債券信息網(wǎng)數(shù)據(jù)，2025年，我國地方政府債券發(fā)行金額合計10.29萬億元，同比增長5.26%，創(chuàng)歷史發(fā)行規(guī)模新高。截至2025年底，地方政府債務(wù)余額54.61萬億元，較上年底增長15.37%；政府負(fù)債率38.96%，較上年上升3.87個百分點。投向方面，2025年地方政府債延續(xù)以專項債為主的融資結(jié)構(gòu)，其中新增專項債發(fā)行規(guī)模創(chuàng)近五年新高，專項債募集資金主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，同時單一用于回收閑置土地項目的土地儲備專項債券于2025年重啟，并呈加速發(fā)行態(tài)勢。總體來看，2025年地方債發(fā)行規(guī)模創(chuàng)新高是積極財政政策提質(zhì)增效的具體體現(xiàn)，為城市建設(shè)和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，也為城投企業(yè)承接項目、盤活存量資產(chǎn)提供了資金支持，與城投化債轉(zhuǎn)型與業(yè)務(wù)拓展的需求相契合。

支持“兩重”“兩新”方面，2024年《政府工作報告》提到從當(dāng)年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)（即“兩重”建設(shè)），2024年中央財經(jīng)委員會提到，實行大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新（即“兩新”），將有力促進投資和消費，既利當(dāng)前、更利長遠。對于城投公司而言，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施升級改造、生態(tài)修復(fù)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)等“兩重”項目，不但可以獲得多元資金支持，而且能夠肩負(fù)起國有企業(yè)的擔(dān)當(dāng)，惠及民生，同時加速實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。

專項債券管理方面，2024年12月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》發(fā)布，明確專項債券項目負(fù)面清單范圍（如完全無收益項目、樓堂館所、形象工程等6類），試點地區(qū)省級政府審核批準(zhǔn)后可直接發(fā)行、僅備案，無需報國家發(fā)改委與財政部審核。實施一年以來，該政策在提升專項債發(fā)行效率、優(yōu)化資金使用、強化風(fēng)險防控等方面取得顯著成效。未來在負(fù)面清單動態(tài)調(diào)整和差異化管理、“自審自發(fā)”試點動態(tài)評估和績效掛鉤機制等方面有望得到完善。這有利于促使地方政府和城投企業(yè)提升項目謀劃和運營能力，聚焦有收益、強適配的項目，為城投企業(yè)業(yè)務(wù)合規(guī)開展和轉(zhuǎn)型落地提供支撐。

會議內(nèi)容：2025年，我們堅持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展。一是繼續(xù)安排2萬億元置換存量隱性債務(wù)額度。二是安排8000億元新增專項債券補充地方政府性基金財力，支持化債。三是加強存量隱性債務(wù)置換全流程管理，指導(dǎo)督促地方科學(xué)分類、精確置換。各地置換以后，債務(wù)平均利息成本降低超2.5個百分點，大大降低了地方政府負(fù)擔(dān)，增強了地方發(fā)展動能。隨著各項措施如期落地并持續(xù)顯效，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險逐步收斂，經(jīng)濟發(fā)展和債務(wù)管理的良性互動不斷增強。四是切實兜牢兜實基層“三保”底線，地方財政總體運行平穩(wěn)。

聯(lián)合觀點：一攬子化債政策實施以來，政府隱性債務(wù)規(guī)模及融資成本均有所下降，化債成效顯著，風(fēng)險明顯緩釋。城投企業(yè)作為隱性債務(wù)的主要承載主體，債務(wù)置換與利息減負(fù)緩解了其債務(wù)壓力和信用風(fēng)險，為城投盤活存量資產(chǎn)、開展經(jīng)營業(yè)務(wù)創(chuàng)造了良好條件。未來政策層面仍將堅持發(fā)展與化債并重，在堅守債務(wù)底線的同時促進經(jīng)濟穩(wěn)中有進、提質(zhì)增效，實現(xiàn)化債與增長的良性互動，城投企業(yè)有望進一步優(yōu)化財務(wù)結(jié)構(gòu)、管控經(jīng)營風(fēng)險。

自2023年10月重點省份啟動特殊再融資置換以來，截至2025年底，全國特殊再融資債券發(fā)行總額累計6.20萬億元。其中，12個重點省份累計發(fā)行特殊再融資債券規(guī)模達到2.64萬億元，占比超過40%。根據(jù)財政部2025年9月發(fā)布的信息，通過地方政府債務(wù)對隱性債務(wù)置換以后，債務(wù)平均利息成本降低超2.5個百分點，可節(jié)約利息支出超過4500億元；截至2024年底，我國政府全口徑債務(wù)總額為92.6萬億元，其中地方政府隱性債務(wù)10.5萬億元，政府負(fù)債率為68.7%，處于合理區(qū)間。整體來看，一攬子化債政策實施以來，政府隱性債務(wù)規(guī)模及融資成本均有所下降，化債成效顯著，風(fēng)險明顯緩釋。這一定程度上也降低了城投企業(yè)信用風(fēng)險，為城投市場化轉(zhuǎn)型和業(yè)務(wù)拓展?fàn)I造了良好環(huán)境。

2025年10月，財政部在召開的新聞發(fā)布會上表示，中央財政將從地方政府債務(wù)結(jié)存限額中安排5000億元下達地方，除用于補充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資項目債務(wù)、消化政府拖欠企業(yè)賬款外，還安排額度用于經(jīng)濟大省符合條件的項目建設(shè)，精準(zhǔn)支持?jǐn)U大有效投資，更好發(fā)揮經(jīng)濟大省挑大梁作用。2025年12月，中央經(jīng)濟工作會議中提到優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險。整體來看，未來政策層面仍將堅持發(fā)展與化債并重，在堅守債務(wù)底線的同時促進經(jīng)濟穩(wěn)中有進、提質(zhì)增效，實現(xiàn)化債與增長的良性互動。針對城投企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)的化解舉措，將促使城投企業(yè)進一步優(yōu)化財務(wù)結(jié)構(gòu)、管控經(jīng)營風(fēng)險。

會議內(nèi)容：

2025年，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，財政部綜合運用了資金支持、稅收優(yōu)惠、財政金融、政府采購等一系列政策工具，支持科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強。2026年發(fā)揮好政府投資基金作用。支持國家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金“投早、投小、投長期、投硬科技”，支持企業(yè)聚焦前沿領(lǐng)域開展原創(chuàng)性、顛覆性的技術(shù)攻關(guān)。

聯(lián)合觀點：財政政策將持續(xù)支持發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，不同區(qū)域可因地制宜、依托本區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)制定差異化的發(fā)展戰(zhàn)略，利用政策優(yōu)勢發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟。政策鼓勵支持發(fā)揮好政府投資基金作用，加之近期發(fā)布的政府投資基金投向新規(guī)，有利于解決政府投資基金發(fā)展中的問題，推動基金聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力培育與現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。城投企業(yè)可以此為契機，參與政府投資基金布局，對接科創(chuàng)、新興產(chǎn)業(yè)配套項目，培育市場化利潤增長點，推動自身轉(zhuǎn)型。

2025年《政府工作報告》明確提出“因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”，推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)。財政政策將持續(xù)支持發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，在此背景下，不同區(qū)域雖然面臨資源稟賦差異，但都可以因地制宜、依托本區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)制定差異化的發(fā)展戰(zhàn)略，利用政策優(yōu)勢發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟。城投企業(yè)可依托區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，參與政府投資基金布局，對接科創(chuàng)、新興產(chǎn)業(yè)配套項目，培育市場化利潤增長點；同時也對城投企業(yè)的投研能力、風(fēng)險管控水平提出更高要求，倒逼城投加速業(yè)務(wù)升級。

政府投資基金方面，2026年1月12日，《關(guān)于加強政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)的工作辦法（試行）》及《政府投資基金投向評價管理辦法（試行）》正式發(fā)布，首次在國家層面對政府投資基金的布局、投向及評價做出系統(tǒng)性規(guī)范。新規(guī)的發(fā)布實施構(gòu)建了政府投資基金投向“事前事中規(guī)范+事后評價反饋”的全鏈條管理體系，有利于解決政府投資基金發(fā)展中的問題，推動基金聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力培育與現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，提升資金使用效能。對城投企業(yè)而言，參與政府投資基金將更加規(guī)范化和市場化、依托投資業(yè)務(wù)進行轉(zhuǎn)型面臨契機和挑戰(zhàn)。

總體來看，2025年我國財政運行總體平穩(wěn)，一般公共預(yù)算收入或同比微增，重點領(lǐng)域保障有力，為經(jīng)濟穩(wěn)中有進提供了支撐。這為化解債務(wù)風(fēng)險與推動城投轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了有利條件。在政府債務(wù)方面，2025年地方債發(fā)行規(guī)模創(chuàng)新高、超長期特別國債持續(xù)發(fā)行，一攬子化債政策直接減輕了地方政府與相關(guān)城投企業(yè)的即期付息壓力，為實現(xiàn)“在發(fā)展中化債”和城投市場化轉(zhuǎn)型提供了時間和空間。展望2026年，財政政策將持續(xù)發(fā)力，通過保持必要支出強度、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，為“十五五”開局奠定基礎(chǔ)。財政政策還將持續(xù)聚焦培育新質(zhì)生產(chǎn)力和現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，通過完善政府投資基金管理等機制，引導(dǎo)資金投向科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，此舉有利于推動城投企業(yè)依托政府投資基金等平臺，探索向產(chǎn)業(yè)投資、資本運營等市場化方向轉(zhuǎn)型，培育新的利潤增長點。

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原標(biāo)題： 【政策解讀】積極的財政政策持續(xù)發(fā)力，護航“十五五”及城投轉(zhuǎn)型