作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

隨著《政府工作報(bào)告》的公布，2021年積極財(cái)政的力度終于揭曉。在“保持宏觀政策連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性”的要求下，今年新增地方專項(xiàng)債的額度高達(dá)3.65萬億，僅比去年減少1000萬元。

在積極財(cái)政政策逐漸收尾、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)好于預(yù)期的當(dāng)下，3.65萬億專項(xiàng)債額度確實(shí)非常之大，且將在積極財(cái)政政策中的占比更高。

但是，新增額度的擴(kuò)大卻并不一定意味著今年基建投資還將持續(xù)擴(kuò)大，也并不表示財(cái)政杠桿將持續(xù)擴(kuò)大；如今對(duì)于專項(xiàng)債政策的表述，已經(jīng)和過去相當(dāng)不一樣，代表著宏觀財(cái)政政策的轉(zhuǎn)向：

在2020年，由于我們的經(jīng)濟(jì)受到了疫情帶來的較大沖擊，因此宏觀政策上強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大投資、有效投資、財(cái)政投資帶動(dòng)社會(huì)投資。在這樣的宏觀引導(dǎo)下，去年不僅新增了3.75萬億專項(xiàng)債券額度，還將專項(xiàng)債可用于資本金的比例從20%提高到了25%；在財(cái)政部的政策中同樣多次提出，要求專項(xiàng)債券發(fā)揮引導(dǎo)社會(huì)投資的作用，通過作資本金撬動(dòng)社會(huì)融資、鼓勵(lì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目使用配套融資工具。

但是，在本次《政府工作報(bào)告》中卻不再強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)債券的這一作用，而是提出“完善支持社會(huì)資本參與政策，進(jìn)一步拆除妨礙民間投資的各種藩籬，在更多領(lǐng)域讓社會(huì)資本進(jìn)得來、能發(fā)展、有作為”。可見，在新一輪市場(chǎng)化改革、控制政府債務(wù)繼續(xù)增長的過程中，對(duì)專項(xiàng)債這一工具的定位已發(fā)生了變化。

未來的地方專項(xiàng)債券將“回歸初心”，作為地方政府實(shí)施公益性基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的、低融資成本的政策性金融工具；而非是一種新的財(cái)政杠桿。在穩(wěn)投資、控風(fēng)險(xiǎn)的長期要求，以及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定復(fù)蘇的大背景下，財(cái)政應(yīng)步入“去杠桿”而非“加杠桿”的周期；專項(xiàng)債券的功能定位開始重新回歸，提高投資項(xiàng)目本身的效率是重中之重。

沒有提前批的2021，發(fā)債窗口期將更長

通常情況下，為了促使專項(xiàng)債券資金能夠在年初就投入使用，財(cái)政部可以在年末提前下達(dá)一部分新增專項(xiàng)債券額度，以保障地方項(xiàng)目資金接續(xù)、促進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)度。因此，在2018、2019年末，財(cái)政部都提前下達(dá)了下一年度的部分專項(xiàng)債券額度。

但是，由于2020年全年專項(xiàng)債券發(fā)行額度高、項(xiàng)目建設(shè)資金相對(duì)充足，且年末年初時(shí)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)好于預(yù)期，因此今年的債券發(fā)行非常反常，沒有提前下達(dá)債券額度。這意味著今年的債券發(fā)行開閘時(shí)間要比往年晚的多，加上3.65萬億規(guī)模相對(duì)較大，基本不可能像往年那樣在三季度末就發(fā)行完畢。

在地方債券新規(guī)的加持下，這將使得今年的專項(xiàng)債券發(fā)行窗口期變得很長，有望從3月中旬一直延續(xù)到年末。并且，財(cái)政部將每個(gè)季度根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需求來動(dòng)態(tài)調(diào)整地方債券的發(fā)行規(guī)模與節(jié)奏；專項(xiàng)債額度雖多，但在釋放的節(jié)奏上將保持相對(duì)的平穩(wěn)，不再出現(xiàn)扎堆發(fā)行的“高峰”。

優(yōu)先支持在建工程，維持基建投資平穩(wěn)

由于專項(xiàng)債券已經(jīng)經(jīng)歷了2019年、2020年的高速發(fā)展，已有大量項(xiàng)目利用專項(xiàng)債資金落地動(dòng)工；因此，與去年專項(xiàng)債券推動(dòng)許多新項(xiàng)目上馬不同，今年的專項(xiàng)債券首先保障在建工程的資金接續(xù)，今年新落地的項(xiàng)目會(huì)同比有所減少。

由于去年專項(xiàng)債券的積極作用，今年一季度的基建投資速度出現(xiàn)了較快增長，在接續(xù)資金的保障下，今年的基建投資速度會(huì)有所加快，積極財(cái)政投資的作用也將顯現(xiàn)。但由于今年新開工的項(xiàng)目將有所減少，整體基建投資規(guī)模并不會(huì)有太大的起伏，宏觀政策引導(dǎo)的仍然是保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間、各類投資實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。

此外，考慮到積極財(cái)政的退坡、地方債與城投債償債大年帶來的共同壓力、貨幣政策正常化，除了專項(xiàng)債這一定向工具外，其他途徑的固定資產(chǎn)投資將有所減少；盡管有“十四五”政策帶來的一系列利好，但今年應(yīng)當(dāng)更多的聚焦改革與新模式的探索，政府投資很難在今年掀起高潮。

再提擴(kuò)大使用范圍，探索更多資本投資

繼2020年地方專項(xiàng)債券試點(diǎn)用于補(bǔ)充中小銀行資本金后，《政府工作報(bào)告》再次明確專項(xiàng)債券將“合理擴(kuò)大使用范圍”。參照地方債法規(guī)與去年專項(xiàng)債擴(kuò)大使用范圍的經(jīng)驗(yàn)，未來繼續(xù)擴(kuò)大使用范圍應(yīng)當(dāng)是將專項(xiàng)債資金用于資本性支出；通過股權(quán)投資的方式，形成對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)，并通過投資方案的設(shè)計(jì)，保障投資退出與債券償還周期保持一致。

因此，實(shí)際上專項(xiàng)債券的使用方向更為靈活；可以用于基建投資，但也可以隨時(shí)根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、地方政府的實(shí)際需求投向資本投資。通過更符合地方實(shí)際需求的方式，補(bǔ)齊地方財(cái)政運(yùn)作中的短板，在防風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)宏觀政策的目標(biāo)。

今年的專項(xiàng)債券政策將會(huì)非常靈活多變，財(cái)政部將隨時(shí)根據(jù)具體工作的需求進(jìn)行指導(dǎo)與政策調(diào)整。專項(xiàng)債是個(gè)“筐”的年代，已經(jīng)成為了過去式。

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原標(biāo)題： 3.65萬億專項(xiàng)債！但卻有些不一樣